七、從PM2.5引起熱議說開去——環(huán)境污染如何遏制

PM2.5（細顆粒物），這個大家原本很陌生的專有名詞，因為2011年10月以來我國多地灰霾天氣造成嚴重大氣污染，而迅速成為社會熱詞。之后，PM2.5被納入新的環(huán)境空氣質量標準，并在一些地方開始監(jiān)測。2012年全國“兩會”上，PM2.5首次寫入政府工作報告。全社會對PM2.5的關注和重視，折射出當前我國環(huán)境污染的嚴峻性。

環(huán)境是人的生存之本、發(fā)展之基。讓百姓喝上干凈的水，呼吸清潔的空氣，在良好的環(huán)境中生產生活，是關乎社會發(fā)展和人民福祉的大事?，F(xiàn)階段，環(huán)境問題不僅是經濟問題、發(fā)展問題，而且是政治問題、民生問題。

環(huán)境污染為何更趨嚴重

前兩年，有一部災難片《2012》在國內熱映，天崩地裂、地動山搖、火山噴發(fā)、洪水肆虐、城市毀滅……這些驚心動魄的場面讓無數(shù)觀眾深深震撼。雖然這只是影片虛構的2012年出現(xiàn)“世界末日”的景象，卻形象地揭示了破壞環(huán)境必將受到大自然懲罰的道理。

應該看到，改革開放30多年來特別是近年來，我們在加強環(huán)境保護方面采取了一系列措施，取得了積極的進展，部分流域區(qū)域污染治理取得初步成效，部分城市和地區(qū)環(huán)境質量有所改善，工業(yè)產品污染排放強度有所下降。

但是，我們也要清醒地看到，我國環(huán)境形勢依然十分嚴峻，長期積累的環(huán)境問題尚未解決，新的環(huán)境問題又在不斷產生。發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國已經集中出現(xiàn)。一些地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)惡化已經到了令人觸目驚心的程度。

當前，到底是什么導致環(huán)境污染嚴重呢？究其原因，大致有以下幾個方面。

發(fā)展方式粗放。我國經濟總量雖位列世界第二，但產業(yè)水平總體上較低，污染排放多，對環(huán)境破壞大。據統(tǒng)計，與發(fā)達國家相比，我國每增加單位國內生產總值的廢水排放量要高出4倍，一些單位產品污染物排放量要高出10倍以上。這種粗放的發(fā)展方式若不改變，環(huán)境污染就難以得到根本遏制。

經濟利益驅動。一些地方在推動發(fā)展中，重經濟輕環(huán)保，為了追求經濟利益，只顧當前，不計長遠，考慮局部利益多，著眼全局利益少，有的甚至不惜以犧牲環(huán)境來換取經濟利益。

執(zhí)法問責不嚴。雖然近年來環(huán)境法制建設得到加強，環(huán)境監(jiān)管力度加大，但是環(huán)境保護中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象時有發(fā)生，對環(huán)境違法處罰力度不夠，導致企業(yè)違法成本低，助長了環(huán)境污染行為的發(fā)生。

體制機制弊病。目前，環(huán)境管理職能分散交叉在多個部門，環(huán)境保護的統(tǒng)籌協(xié)調、統(tǒng)一監(jiān)督職能仍需加強。地方環(huán)保部門實行雙重領導、以地方為主的管理體制，不利于地方環(huán)保部門獨立執(zhí)法。地方政府的環(huán)保責任只限于本行政區(qū)，轉嫁污染屢禁不止，跨界跨區(qū)域流域污染加劇。

環(huán)境問題錯綜復雜，污染行為往往是短期的，但帶來的危害是長期的，其解決必然付出高昂代價。國內外發(fā)展實踐告訴我們，決不能走先污染后治理的老路，必須大力加強生態(tài)文明建設，構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，走出一條生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

深度解讀

PM2.5，是指環(huán)境空氣中空氣動力學當量直徑小于等于2.5微米的顆粒物，其直徑不到人的頭發(fā)絲粗細的1/20。與較粗顆粒物相比，它大多含有重金屬等有毒物質，在大氣中停留時間長、輸送距離遠，可直接進入人的支氣管，易引發(fā)哮喘、支氣管炎和心血管病等，對人體健康和大氣環(huán)境質量的影響大。PM2.5主要來自兩個方面，一方面主要產生于日常發(fā)電、工業(yè)生產、汽車尾氣排放等過程中的直接排放；另一方面是氮氧化物、二氧化硫、揮發(fā)性有機物等在空氣中通過化學反應產生的硝酸鹽、硫酸鹽等二次污染物。2012年2月，新修訂的《環(huán)境空氣質量標準》增加了PM2.5指標。

■世界面臨的主要環(huán)境問題

土壤遭破壞；氣候變化、能源浪費，溫室效應的嚴重威脅；生物多樣性減少；森林面積減少；淡水資源受到威脅；化學污染；大城市的無序擴大損害自然區(qū)；海洋過度開發(fā)和沿海地帶被污染；空氣污染；極地臭氧層空洞。

從源頭上防治污染怎么著力

人們常說，治污要治本，治本先清源。加強環(huán)境保護、遏制環(huán)境污染，如果只注意治理已經出現(xiàn)的污染，不從源頭抓起，往往是按下葫蘆浮起瓢，陷入防不勝防的惡性循環(huán)。因此，防治環(huán)境污染，必須從源頭上抓起，才能起到釜底抽薪的作用。

從源頭上防治污染，也是對國際治理污染經驗的借鑒?？疾焓澜缭S多國家治理環(huán)境問題的歷史，都經歷過一個從“末端治理”、“生產過程控制”到“源頭防治”的過程。國際社會普遍認為，解決環(huán)境問題的治本之策是從源頭上減少污染物的排放。

環(huán)境問題，涉及諸多方面，但究其實質而言，是經濟結構、生產方式、消費模式和發(fā)展道路問題。因此，從源頭上防治污染，必須從發(fā)展方式上找根源，加快調整經濟結構，推動產業(yè)優(yōu)化升級，切實改變資源消耗大、環(huán)境污染重的增長模式，全面控制污染物產生。

近年來，各地區(qū)各部門深入貫徹落實科學發(fā)展觀，加快轉變經濟發(fā)展方式，充分運用經濟、法律和行政手段，淘汰落后產能。“十一五”期間，我國共關停小火電機組7210萬千瓦，淘汰落后煉鐵產能12000萬噸、煉鋼產能7200萬噸、水泥產能3.7億噸，大大減少污染物排放量。

但必須看到，我國轉變經濟發(fā)展方式的任務還很繁重，環(huán)境污染防治壓力還很大。從根本上遏制環(huán)境污染，必須堅持以科學發(fā)展為主題，以加快轉變經濟發(fā)展方式為主線，促進環(huán)境與經濟的協(xié)調融合，降低經濟發(fā)展對環(huán)境的破壞。

首先，要積極調整經濟結構。這是加快轉變經濟發(fā)展方式的主攻方向，也是從源頭上防治污染的根本之策。堅持走新型工業(yè)化道路，大力推動產業(yè)結構優(yōu)化升級，加快發(fā)展先進制造業(yè)、高新技術產業(yè)和服務業(yè)，形成一個有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的產業(yè)體系。發(fā)展循環(huán)經濟，實現(xiàn)資源產品的循環(huán)利用。嚴格落實國家產業(yè)政策，堅決淘汰落后產能。

大力推進環(huán)境科技進步。國際經驗表明，保持或改善環(huán)境質量，必須依靠科技進步。《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要》已經把發(fā)展環(huán)境保護相關技術放在優(yōu)先位置。必須加快落實防治水、氣、重金屬污染等重大環(huán)境科技專項，力爭在共性技術、核心技術上取得突破。加大環(huán)保技術裝備研發(fā)力度，提升國產化水平，不斷降低治理成本。

實施排放總量控制。“十二五”期間，各主要污染物排放總量都制定了削減指標。現(xiàn)在關鍵是真抓實干，把工作落到實處。嚴格落實總量減排目標責任制，以削減氨氮等四項主要污染物為中心，以減排項目為依托，大力推進結構減排、工程減排和管理減排，堅決完成總量削減任務。

此外，還要發(fā)揮環(huán)境影響評價的重要作用，把好“入口關”。要嚴格項目環(huán)評，從嚴控制高耗能、高污染、資源性項目，以及低水平重復建設和產能過剩建設項目。大力推進戰(zhàn)略環(huán)評，加強流域、水利水電等領域的規(guī)劃環(huán)評，推廣應用環(huán)渤海沿海地區(qū)、海峽西岸經濟區(qū)等五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評成果，促進區(qū)域重點產業(yè)與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展。

■到2015年，我國將確保實現(xiàn)新增水土流失治理面積25萬平方公里，力爭建設4000萬畝高標準梯田，解決3000萬群眾吃糧問題。截至目前，全國累計初步治理水土流失面積近110萬平方公里。

權威聲音

在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展，積極探索環(huán)保新道路

周生賢（環(huán)境保護部部長）：正確處理環(huán)境保護與經濟發(fā)展的關系，把握好二者之間的“度”是社會主義現(xiàn)代化建設進程中的一大難題。發(fā)展是解決一切問題的總鑰匙，離開經濟發(fā)展抓環(huán)境保護是“緣木求魚”；資源環(huán)境是發(fā)展的基礎，發(fā)展的目的是為人民謀福祉，脫離環(huán)境保護搞經濟發(fā)展是“竭澤而漁”。要堅持在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)保新道路。

專家點評

發(fā)展低碳經濟勢在必行

潘家華（中國社科院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任）：能源安全、環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的要求，使發(fā)展低碳經濟勢在必行、迫在眉睫。發(fā)展低碳經濟，主要有三個途徑：一是技術低碳，著力提高能源使用率；二是發(fā)展低碳，如用天然氣取代煤炭以及使用風能、水能等零碳能源；第三是改變消費習慣，提倡節(jié)能的消費意識，減少能源浪費。

環(huán)境執(zhí)法力度怎么加大

在浙江某地，當環(huán)保部門檢查一家企業(yè)時，企業(yè)主當場拿出120萬元，對執(zhí)法人員說：“我把一年的罰款都給你，今年就不要來查了！”這樣的尷尬場面，各地環(huán)境執(zhí)法人員經常遇到。一位基層執(zhí)法人員大倒苦水：“企業(yè)違法排放一次污水，環(huán)保局頂多罰10萬元，但執(zhí)行周期需要四五個月。很多企業(yè)就是跟我們拖，跟我們耗，違法成本實在太低。”

對環(huán)境違法處罰力度不夠，違法成本低，客觀上造成了“企業(yè)無賴，環(huán)保無奈”的現(xiàn)象。當前，我國已建立起國家、省、市、縣四級環(huán)境執(zhí)法體系，環(huán)境執(zhí)法能力和水平正在不斷提高，但是從現(xiàn)實看，受各種因素制約，國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責的環(huán)境監(jiān)管體制有待進一步理順，環(huán)境執(zhí)法制度、機制、程序還不完善，執(zhí)法能力相對薄弱，“環(huán)境執(zhí)法難”在全國普遍存在。

要解決這一問題，必須通過實行最嚴格的環(huán)保制度，以完善保護環(huán)境的各項法律法規(guī)為重點，用“鐵腕”嚴厲打擊環(huán)境違法行為，切實加大對污染者的處罰力度，決不允許環(huán)境違法者逍遙法外。

健全環(huán)境法規(guī)。立法是依法保護環(huán)境的根本。我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》頒布實施了20多年，一些內容已不能適應新形勢需要，一些新出現(xiàn)的問題在現(xiàn)行法律中又沒有明確規(guī)定，一些領域存在著無法可依的情況。當前，《環(huán)境保護法》正在進行修改，必須以此為契機，構建覆蓋環(huán)保工作各個方面，門類齊全、功能完備、措施有力的環(huán)境法規(guī)標準體系，從根本上解決“無法可依”的問題，切實把環(huán)境保護納入法治化軌道。

堅持嚴格執(zhí)法。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”嚴格執(zhí)法是依法保護環(huán)境的手段，是環(huán)境保護法律落實的關鍵。要加強重點流域、區(qū)域、行業(yè)的執(zhí)法監(jiān)管，加強城市和重點工業(yè)污染源的執(zhí)法監(jiān)管，持續(xù)深入開展環(huán)保專項行動。實施跨行政區(qū)執(zhí)法合作和部門聯(lián)動執(zhí)法，敢于碰硬，做到對各類環(huán)境違法行為發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，絕不手軟。

加大處罰力度。環(huán)境污染事件屢禁不止，一個重要原因在于法律懲罰力度疲軟，沒有讓污染環(huán)境者付出更大成本。比如，四川沱江特大污染事故造成經濟損失高達2億多元，但肇事企業(yè)僅被罰款100萬元。當前，必須加重罰則，使罰款額與治污成本、污染物排放量、違法行為持續(xù)時間、污染造成的損失等因素掛鉤，震懾違法行為。對于拒不改正的企業(yè)，可以依法責令停產或取締。對造成重大污染損失的，應依法追究刑事責任。